【 國考達人 盧顧問 】

<本文轉自: 王寶鑑老師部落格> -2013/04/28

一、依行政院2013年4月25日新聞稿：【行政院會今（25）日通過內政部所提「公民投票法」部分條文修正草案，將函請立法院審議。行政院長江宜樺表示，「公民投票法」及「總統副總統選舉罷免法」部分條文修正草案，均是以實施不在籍投票為修法重點，選民可以申請跨縣市移轉投票，節省返鄉投票所花費的時間與金錢，對於全國公民行使參政權有很大幫助。江院長表示，由於全國性公民投票與總統、副總統選舉，均是以全國為投票行使範圍，在中選會與內政部多年的討論之下，都達成共識要以循序漸進的方式從「總統副總統選舉罷免法」及「公民投票法」先實施不在籍投票，這是非常務實的選擇，希望能儘速完成修法、建立制度。江院長進一步指出，本制度相較於學界所討論的不在籍投票各種其他方式來講，是選擇了最穩健可行的移轉投票，外界有人期待採行通訊投票或海外的外交人員投票等方式，在先進國家也都有採行，但因國內才開始要推行不在籍投票，為了避免種種對投票技術上可能產生的疑慮，所以採行最穩健的移轉投票來作為不在籍投票的開端，希望本制度的建立可便利人民行使投票權，擴大政治參與，讓臺灣民主更向前邁進一步。江院長指示內政部及中選會妥為規劃後續配套措施，包括文宣宣導，並加強與立法院各黨團溝通，對社會各界充分說明，以早日完成修法程序。內政部表示，「公民投票法」自民國92年12月31日公布施行後，歷經3次修正，最近1次係於98年6月17日修正施行。為方便投票權人履行其投票參政權利，確保公民投票權之行使，擴大實施不在籍投票制度，使有參政權之公民，於全國性公民投票能實現最基本之投票權利，以落實人權保障，爰擬具「公民投票法」部分條文修正草案。本案修正要點如次：（1）為實施不在籍投票制度及配合公職人員選舉罷免法條次之修正，修正本法準用公職人員選舉罷免法相關條文之規定。(修正條文第25條) （2）明定不在籍投票投票權人之類別及其投票地點。(修正條文第25條之1)（3）移轉投票申請資格、提出申請之期限、應檢附之書件、申請書載明事項、移轉投票公告須載明事項、申請變更及撤回規定。(修正條文第25條之2) （4）移轉投票申請案件之查核作業程序及查核結果之通知規定。(修正條文第25條之3) （5）移轉投票投票權人名冊編造、公開陳列、公告閱覽、查核更正之規定。(修正條文第25條之4)（6）工作地投票投票權人名冊編造規定。(修正條文第25條之5) （7）不在籍投票投票權人人數統計規定。(修正條文第25條之6) （8）移轉投票通知單編造、郵寄或分送之規定。(修正條文第25條之7) （9）不在籍投票公投票印製之規定。(修正條文第25條之8)】

二、實施不在籍投票制度之正當性：落實公民權

    依《憲法》第130條、《總統副總統選罷免法》第11條及《公職人員選舉罷免法》第14條規定，凡中華民國國民，年滿20歲，除受監護宣告尚未撤銷者外，有選舉權。是以，凡符合年齡、居住期間之要求，且未受監護宣告之國民，均應享有憲法所賦予之參政權。

    惟此項憲法所保障之選舉權，卻因法律規範或行政措施之限縮，致選民無法行使其投票權，諸如憑身分證領投票[1]、戶籍地投票、投票時間等之限制。其中影響最大的就是「戶籍地投票」制度；即我國係依《戶籍法》採取戶籍登記制度，於選舉投票日前20日，戶政機關應主動按《總統副總統選舉罷免法》第16條第1項及《公職人員選舉罷免法》第20條第1項規定，依戶籍登記資料編造選舉人名冊，公民毋庸辦理選民登記手續。復依《總統副總統選舉罷免法》第13條第1項及《公職人員選舉罷免法》第17條第1項規定，除投開票所工作人員外，選民必須於戶籍地投票所投票，致實務上許多人因就學、就業之居住生活地，遠離其戶籍地者，因時間、經濟成本因素，無法於投票日返回戶籍地投票。更有部份人係因公務需要（如軍人、警察、選務工作人員），或事實上不能（如矯正機關[2]收容人、在院就醫病患）返回戶籍地投票，致無法行使其選舉權。

    惟選舉權是憲法賦予人民參政權利，不應該因為特殊的職業身分、工作環境等因素，而喪失這項權利。故推行不在籍投票制度，不但可以落實選舉權的保障，方便選舉人投票，對於提高投票率、擴大政治參與（李允傑，2010）及降低選民投票的經濟成本，也有相當助益，是當前選制革新的重要課題，亦有其必要性及正當性。

三、不在籍投票之概念

   臺灣所稱「不在籍投票」，實為學理上「缺席投票」之意，指選民投票日因故無法前往戶籍地投票所投票，得事先向戶籍所在地選務機關申請其他替代方式來行使投票權利的制度。之所以稱「不在籍投票」，係因前述「戶籍地投票」制度所致。

    已實施「不在籍投票」之國家相當多，但這些國家中，如美國，並無戶籍登記制度，須由公民自行至選務機關登記為選舉人，並於居住地行使其選舉投票權。事實上，採取「聯邦國」運作的美國，側重州權主義，致其選民登記及選舉投票方式多由各州自行決定，充滿多元化色彩，亦有各種便利選民投票之措施[3]。除了聯邦政府所推動針對海外軍人及公民之「通訊投票」外，各州尚有不同之不在籍投票制度[4]，如密西根州、喬治亞州、夏威夷州等採用的是「提前投票」。

    各個國家雖有不同的設計，但都是基於「便利選民投票」之出發點來設計選舉票制度，盡量讓選民在居住之處所就近投票。以美國2004年大選來看，當時共開出123,440,276張選舉票，其中不在籍投票（absentee voting）之選舉票計17,938,235張，佔總數的14.5%，另提前投票（early voting）之選舉票計9,336,486張，佔總數的7.6%（Fortier，2006：23）。也就是說，以廣義的不在籍投票（包含提前投票），有百分之22的美國選民，是以不在籍投票方式行使其選舉權。

四、各種不在籍投票行使方式

    根據各國實務經驗之統計，選舉人行使不在籍投票，其方式大致可分為6種，即通訊投票、代理投票、提前投票、特設投票所投票、移轉投票、電子投票，略述如下（高永光，2004；黃東益，2005：24-25；立法院法制局，2009；內政部，2009）：

（一）通訊投票

    通訊投票（Postal Voting），意指選舉人於投票當日無法親自前往指定之投票所投票時，可事前向選務機關申請以郵寄投票的方式，代替親自前往投開票所投票；選務機關於審定申請人的選舉人資格後，寄出選舉票予符合規定者，選舉人依法秘密圈選完畢後，於法定日期前密封郵寄送還選務機關。此種投票方式適用於政府駐外人員、派駐海外軍人及其眷屬或僑居海外之選舉人；或失明、顏面傷殘、不良於行之身心障礙選舉人；或重病在醫院之選舉人。   

（二）代理投票

    代理投票（Proxy Voting），意指選舉人於投票當日無法親自前往指定之投票所投票時，可事前向選務機關申請委託他人代表投票；經選務機關審定申請人的選舉人資格後，由代理人於投票當日持委託書至投票所代替本人投票。此種方式適用於失明、不願出門顏面傷殘、不良於行等之身心障礙選舉人。

    我國《總統副總統選舉罷免法》第14條第4項及《公職人員選舉罷免法》第18條第3項規定，身心障礙者可由家屬代為圈投，可說是「半套式」的代理投票[5]。   

（三）提前投票

    提前投票（Early Voting），意指選舉人於投票當日不在其國內或選舉區，得向選務機關申請於投票日前數日先行投票。投票日期及投票所係由選務機關安排，並由選務人員管理與監督。  

（四）特設投票所投票

    特設投票所投票（Polling Booths in Special Institutions），意指對於某些特定身分之選舉人，選務機關在其工作或生活場所另予設置特別投票所，以方便此類選舉人行使投票權。最常使用在監所服刑的受刑人、在療養機構就養的老年人或軍人。

（五）移轉投票

    移轉投票（Constituency Voting），意指選舉人得向選務機關申請在其工作地或就學地所屬之投票所投票，並將選舉票移轉至其指定地點，於投票日當日，讓選舉人就近投票。

（六）電子投票

    電子投票(Electronic Voting)，意指電子投票又可再分為三種類型：（1）投票權人可以在其戶籍所在地之同一公職人員候選人的選舉區內的任一投票所投票之「投票所線上投票」（poll-site online voting）；（2）在其他被監督管理的公共場所進行投票（如公立圖書館）之「資訊亭投票」（kiosk voting）；（3）不用在指定的地方投票，而可藉由許多不同的電子設備（如電話、手機簡訊、網路）之「遠距投票」（remote voting）。如愛沙尼亞於2007年首開先例，在中央層級之國會選舉，採行網路投票，讓選民可以遠距投票。

[2]所稱「矯正機關」，係指法務部所屬監獄、看守所、戒治所、技能訓練所、少年矯正學校、少年輔育院及國防部所屬軍事監獄、軍事看守所而言。

[5]《總統副總統選舉罷免法》第14條第4項及《公職人員選舉罷免法》第18條第3項規定，「因身心障礙不能自行圈投而能表示其意思者，得依其請求，由家屬一人在場，依據本人意思，眼同協助或代為圈投；其無家屬在場者，亦得依其請求，由投票所管理員及監察員各一人，依據本人意思，眼同協助或代為圈投。」其與真正「代理投票」本人無需親自到達投票所相較，可說是「半套式」的代理投票。